국가수준 학업성취도 평가 전수조사에 대한 교원의 정책 불응 연구

Ⅰ. 서론

정부는 교육의 책무성 점검과 교육의 질 관리를 목적으로 1986년부터 국립교육평가원이 주관하여 ‘전국 초·중·고 학업성취도 평가’를 실시하였고, 이를 전신으로 하여 2000년부터 표집 방식으로 실행하였다. 이명박 정부는 2008년 「교육관련 기관의 정보공개에 관한 특례법 시행령(안)」을 통해 매년 10월 초등학교 6학년, 중학교 3학년, 고등학교 1학년, 5개 교과(국어, 사회, 수학, 과학, 영어)의 학업성취도 평가 결과를 공시한다는 정책을 발표하였다(김경희 외, 2013; 반재천, 2008, p. 2). 이는 당시 교육과학기술부는 국정과제 ‘교육 살리기’의 정책 과제로 ‘기초학력미달제로 플랜’을 수립하고, 학생들의 학력 수준 판별 및 정책 환류, 공교육 질 강화 및 책무성 기제로서 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 결과를 활용하기 위함이었다(김경성 외, 2012, pp. 27-28; 신현석, 신원학, 2010, p. 127).

2013년 정부는 교육정책 비전을 “행복교육, 창의인재 양성”으로 설정하고 ① 꿈과 끼를 키울 수 있는 학교교육 정상화 추진, ② 미래인재 양성을 위한 능력중심사회 기반 구축, ③ 고른 교육기회 보장을 위한 교육비 부담 경감 등의 세 가지 정책 목표와 정책 과제들을 담은 국정과제 실천 계획을 발표하였다(교육부, 2013. 3. 28). 주요 정책 과제 중 하나로 국가수준 학업성취도 평가 개선을 담고 있으며, 그 후속 조치로 2013년 국가수준 학업성취도 기본 계획을 발표하였다(교육부, 2013. 4. 24). 정부 교육 정책 반영의 결과로 2013년부터 초등학교급에 대한 학업성취도 평가가 폐지되고 중학교 평가 영역이 축소되었으며, 2016년부터는 초등학교급 성취 결과의 부재로 중학교 향상도 산출이 불가능해져 학업성취도 평가의 전수기능이 약화되었다. 또한 2015 개정 교육과정의 적용 시기를 고려하면 중학교는 2020년, 고등학교는 2019년부터 2015 개정 교육과정을 반영한 평가가 시행되어야 하는 바, 학업성취도 평가 체제 개편에 대한 개선의 필요성이 대두되고 있다(김수진 외, 2016; 시기자 외, 2015; 남현우 외, 2014; 시기자 외, 2014; 김경성 외, 2013; 김경희 외, 2012).

국가수준 학업성취도 평가는 시행초기부터 이해당사자들 간 갈등과 많은 논란이 지속적으로 제기되었으며, 2008년 이후 국가수준 학업성취도 평가 전수조사라는 시험 실시 방식의 타당성에 대한 문제제기가 사회적 논란의 핵심이 되었다. 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 실시의 당위성을 주장하는 입장에서는 국민의 알 권리, 기초미달 보정, 자율과 경쟁, 교육책무성, 공교육 강화 등을 열거하는데 반해, 반대 입장을 표명하는 집단은 ‘일제고사’라고 지칭하면서 학생 줄 세우기, 학교서열화, 지역간 학력격차 심화, 학력지상주의 야기, 사교육 팽창 등의 부작용을 들어 실시의 부당성을 주장하고 있다(김미숙, 김경근, 2011, p. 95; 이기종, 2009, p. 36; 서정화, 홍성창, 2008, pp. 409-413).

이런 논란 속에서 국가수준 학업성취도 평가 정책의 목표가 제대로 달성될 수 있을 것인지에 대한 의문이 지속적으로 제기되어 왔다(김미숙, 김경근, 2011, p. 95; 서정화, 홍성창, 2008, pp. 409-413). 더욱이 2013년 교육부가 발표한 국가수준 학업성취도 평가 개선안에는 학업성취도 평가를 초등학교단계에서는 폐지하고, 중학교의 경우는 국어, 수학, 영어로 평가 과목을 축소하는 내용이 담겨 있으며(교육부, 2013. 4. 24) 이후 현재까지 동일한 교과로 운영되고 있다(한국교육과정평가원 홈페이지 www.kice.re.kr). 이렇게 볼 때, 국가수준 학업성취도평가 전수조사 정책은 정책집행에서 정책목표 달성에 실패하면서 정책변동이 이루어진 사례라고 볼 수 있다.

정책집행의 성공과 실패는 다양한 요인에 의해 결정되는데, 정책대상 집단의 순응도 또는 수용도가 정책의 성공적인 집행과 관련하여 매우 중요한 요인으로 간주된다(Anderson, 1984; Young, 1979). 정책대상 집단의 순응을 이끌어내지 못하는 경우 정책은 실패로 끝나게 된다는 것이다(김재웅, 오은순, 윤희정, 2011). 이러한 점에서 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 정책집행과정에 주목할 필요가 있으며, 특히 정책대상 집단인 교원에 주목하여 국가수준 학업성취도 평가 전수조사에 대한 교원의 순응 혹은 불응 행태를 구체적으로 드러내려는 노력이 필요하다.

그동안 국가수준 학업성취도 평가에 대한 연구는 많이 수행되었지만, 대부분 국가수준 학업성취도 평가 자료를 활용한 교과별 학력 실태 연구, 전수조사의 필요성을 주장하는 연구, 실제 실행 방식과 관련된 연구 등이 대다수를 차지한다. 본 연구가 관심을 가지는 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 정책에 대한 연구로는 서정화, 홍성창(2008), 신현석, 신원학(2010), 김미숙, 김경근(2011), 송경오(2012), 김경성 외(2012), 김경희 외(2013, 2014) 등의 연구가 있다. 서정화, 홍성창(2008)의 연구와 신현석, 신원학(2010)의 연구는 정책 실시 당시의 현황을 분석하였고, 송경오(2012)의 연구는 국가수준 학업성취도 평가 정책의 성과를 분석하는데 초점을 두어 본 연구가 관심을 두고 있는 정책집행과정 중 정책집행주체의 행태에 대해서는 설명하지 못하고 있다. 김경성 외(2012)의 연구는 국가수준 학업성취도 평가 정책의 개선을 위해 정책 관련 주체에게 설문 조사를 실시하였으나 각 주체의 행태보다는 평가 내용에 대한 인식과 개선안에 초점을 두고 있다. 김경희 외(2013, 2014)의 연구는 초등학교급의 전수 조사가 표집 조사로 변경된 이후 정책적 대안을 모색하기 위한 연구로, 모든 학교급에 대한 전수조사 시행 당시 정책 관련자에 대한 연구는 찾기 어렵다.

본 연구는 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 정책의 집행 과정에 초점을 두고 이 과정에서 보였던 교원들의 행태 중 특히 불응 유형을 고찰하고 그 원인을 밝히는데 목적을 두었다. 본 연구에서 교원의 정책 불응에 초점을 둔 것은 국가수준 학업성취도 평가 전수조사의 경우 책무성 강화 기제로 도입되었다는 점을 고려할 때, 교원은 정책집행자이기도 하고 정책 대상집단이라는 이중적 특성을 가지고 있기 때문이다. 이상의 연구목적을 수행하기 위해 다음과 같은 연구문제를 설정하였다. 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 정책집행과정에서 교원들에서 나타나는 정책 불응은 어떠한 행태로 나타나고, 그 원인은 무엇인가? 중·고등학교의 경우 여전히 국가수준 학업성취도 평가가 전수조사로 실시되고 있고, 이를 둘러싼 논란이 여전히 진행되고 있다. 이에 본 연구는 정책결정자와 현장 교원들이 향후 국가수준 학업성취도 평가 전수조사의 정책 방향을 설정하는데 시사점을 제공해 줄 것이다.

Ⅱ. 이론적 배경

2. 정책집행과 교원의 정책 불응

Ⅲ. 연구방법

1. 본 연구의 분석틀

본 연구는 국가수준 학업성취도 전수조사 정책에 대한 교원의 정책 불응 행태와 그 원인을 밝히는데 목적을 두고 있다. 이를 위하여 앞서 살펴본 학자들의 논의를 바탕으로 본 연구의 분석틀을 [그림 1]과 같이 설정하였다.

그림 1. 국가수준 학업성취도 전수조사에 대한 교원의 정책 불응 연구를 위한 분석틀

Download Original Figure

본 연구에서는 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 정책의 집행과정에서 교원들이 보인 정책 불응 행태에 주목하면서, 교원을 정책 불응 주체로 규정하였다. 정책 불응과 관련한 선행 연구에 따르면(Krusohke & Jackson, 1987: 노화준, 2012, p. 521에서 재인용), 불응의 여러 행태를 유형으로 볼 것인지, 불응 행태별로 점증적 차이가 있는 것으로 볼 것인지가 불분명하다. 또한 불응을 순응의 상대적 차이로 본 Krusohke & Jackson(1987)의 연구조차 불응의 여러 행태를 위계적 관계로 설정한 것인지는 분명치 않았다. 이에 본 연구에서는 정책의 불응과 관련된 정책대상의 행태를 유형으로 간주하여 연구의 분석틀을 설정하였다. 본 연구는 제시된 6가지 불응 행태를 중심으로 국가수준 학업성취도 전수조사 정책 집행과정에서 보였던 교사들의 정책 불응 행태를 구체적으로 드러내려고 하였다. 불응 행태의 원인 분석은 본 연구에서 활용하고 있는 자료의 특성상 정책 불응 행태와 그 원인을 일대일 연결 고리를 찾는데 한계가 있어, 앞서 정정길 외(2010)가 정리한 정책 내용, 정책결정 및 집행기관, 순응 주체와 관련한 요인을 중심으로 포괄적인 관점에서 접근하였다.

Ⅳ. 국가수준 학업성취도 평가 전수조사에 대한 교원의 정책 불응 분석

Ⅴ. 논의 및 결론

본 연구는 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 정책의 집행 과정에 초점을 두고 이 과정에서 보였던 교원들의 행태 중 특히 불응유형을 고찰하고 그 원인을 밝히는데 목적을 두었다. 우선, 국가수준 학업성취도 평가 전수조사에 대한 교원들의 정책 불응 행태는 크게 세 가지로 나타났다. 첫째, 국가수준 학업성취도 평가 전수조사 폐지를 위한 투쟁 및 토론회 개최, 둘째, 현장 체험학습 참여 등을 통한 시험 거부, 셋째, 일선학교 교육과정의 파행적 운영 및 부정행위 등이다. 내용분석을 위한 주제어를 중심으로 분석한 결과, 이들 교원의 행태는 ‘학생 개개인의 학업성취 수준 파악’이라는 정책 목표 달성을 위해 제시된 국가수준 학업성취도 평가 시행 및 감독, 정상적인 교육과정 운영 등의 정책 지침이나 지시 등을 따르지 않았다는 점에서 정책 불응 행태 중 정책자체 취소, 정책 불집행, 고의적인 의사전달 조작, 형식적 순응 등으로 분석되었다. ‘정책 임의 변경’과 ‘정책 지연’ 행태가 나타나지 않은 것은 시험 관련 정책이라는 정책 성격에서 비롯된 것으로 일정한 시각에 전국적으로 동일한 방식으로 치러야 하는 정책 집행방식 때문인 것으로 생각된다.

그러나 이들 교원 행태는 학업성취도 평가 거부 및 응시 여부를 기준으로 크게 양분되며, 불응 행태에 따라 작용하는 불응 원인에 차이가 있는 것으로 파악되었다. 본 연구에서 정정길 외(2010)가 정리한 정책 내용, 정책결정 및 집행기관, 순응 주체와 관련한 요인을 중심으로 교원의 정책 불응 행태의 원인을 포괄적인 관점에서 살펴본 결과, 크게 3가지 요인과 관련하여 구체적으로 다음과 같은 원인을 도출하였다. 다만, 이들 원인은 정책 불응 행태에 따라 차별적으로 작용하는 것으로 분석되었다.

우선, 교원의 ‘정책의 바람직성에 대한 의구심’이 커지면서 ‘정책 불집행’ 또는 ‘정책 취소 행태’가 지속적으로 나타나게 된 것으로 분석된다. 즉, 전수조사 실시의 타당성에 대한 불신으로 인하여 정책에 대한 불응이 나타난 것으로 볼 수 있다. 이는 정정길 외(2010, pp. 552-555)에서 제시한 정책 불응의 원인 중 정책 내용에 대한 소망성과 관련되어 있다. 학교현장에서 교육과정의 왜곡된 운영에 대한 우려가 현실로 나타나면서 교원들은 정책 수단의 바람직성에 대해 더욱 의구심을 가지게 되었으며, 결과적으로 정책 불집행 또는 정책 취소 등의 적극적인 정책 불응의 행태를 유발하게 된 것으로 판단된다. 교사들은 전문가집단이기 때문에 ‘정책이 교육적으로 바람직한가 그렇지 않은가’는 자신들의 행위를 결정하는데 중요한 준거가 될 수 밖에 없다. 특히 국가수준 학업성취도 평가 전수조사가 시행된 이후에 학교현장에서 나타나는 여러 가지 문제 상황들에 직면하여 교원의 정책에 대한 의구심이 증폭되었고, 정책 불응에 대한 타당성을 확보하게 된 것으로 판단된다.

두 번째로‘ 고의적인 의사전달 조작’ 및 ‘형식적 순응’이라는 정책 불응 행태는 정부와 교육청에 대한 불신 등 교육결정 및 집행기관 관련 요인, 학업성취도 평가 결과 공개에 따른 교원 들의 부담 등 순응주체의 요인 차원에서 설명된다. ‘정부와 교육청에 대한 불신’은 정책 불응의 대표적인 원인 하나이다. 이와 관련하여 정정길 외(2010)는 정통성이 약한 정책담당기관이 결정하거나 집행하고 있는 정책에 대해서는 정책목표의 순수성에 대한 의심 때문에 순응하지 않는다고 정리하였다. Coombs(1980) 역시 정책 결정 혹은 집행기관의 정통성이 약하거나 과거 시행한 정책 경험에 의해 정부 정책에 대한 신뢰가 떨어진 경우 정책 불응이 발생한다고 하였다. 국가수준 학업성취도 평가와 관련하여 교원들은 교육청의 교육과정 정상화에 대한 공문에도 불구하고, 학업성취도 결과 향상에 대한 교육청의 압박과 성과지향적인 정책 결과에 대한 발언 등으로 교육청 공문의 순수성에 대한 의구심을 가지게 되어(김미숙, 김경근, 2011) 또 다른 차원의 정책 불응 행태를 낳게 된 것으로 판단된다. 이것은 교원들이 대상화되어 온 그간의 교육개혁 역사 속에서 교육개혁에 대한 피로감과 교육정책개발 및 집행자들에 대한 불신이 누적된 결과와도 연계되는 것으로 판단된다.

정부는 학업성취도 수준을 확인하고 학력을 향상시키며, 교원들의 교수, 학습을 개선하는 것 등을 국가수준 학업성취도 평가 전수조사의 정책목표로 들고 있다. 그러나 실제로 교원들은 학생들이 국가수준 학업성취 평가 결과를 높이는 것과 교수, 학습을 개선하는 것이 일관되거나 인과관계에 있다고 생각하지 않았다(김경성 외, 2012; 김미숙, 김경근, 2011). 이렇게 볼 때, 교원들은 엄밀하게 말해서 정책대상집단이자 집행집단이기는 하지만 직접 국가수준 학업 성취도 평가를 치르는 수행자가 아니기 때문에 실제로 평가점수를 올리기 위한 직접적인 노력을 기울일 수가 없다는 인식을 가진 것으로 판단된다. 그 결과, 교원들은 교수-학습을 개선 하는데 실질적인 노력을 기울이기 보다는 학생들의 시험 점수를 조작함으로써 교원들이 학생들의 학업성취를 달성하고 있다는 것을 보여주고 있다.

한편, ‘교수-학습 강화로 학력 신장’을 정책목표 중 하나로 삼고 있는데 ‘학력’이라는 개념이 주로 시험점수의 차원에서 논의되는 학교현장의 현실을 감안할 때, ‘교육과정 정상화’라는 지침을 전달한 것은 교원의 입장에서 모순된 것으로 이해된다. 또한 학교 교원들이 과거 경험을 통해 개별 학교들은 자신들에게 유리한 방향으로 정책지침을 해석하고 따른 것으로 유추된다. 즉, 교원들은 과거 정책 경험을 통해 학업성취도 평가 전수조사 정책 시행과정에서 ‘정상적인 교육과정 운영’이라는 지침에도 불구하고 우선 시험성적을 높이는 것이 개별 학교나 교원의 입장에서 유리한 방향이라는 점을 인지하고 있다(김경성 외, 2012; 김미숙, 김경근, 2011). 이로 인해 개별 학교는 평가 결과 공개와 이에 대해 개별 학교가 부담을 느끼는 상황에서 개별 학교에 이익이 되는 행위를 하게 된 것이다. 따라서 교원들은 정책 집행과정에서 고의적으로 의사전달을 조작함과 더불어 형식적 순응이라는 정책 불응 행태를 취하게 된다. 세 번째로는 학업성취도 결과 활용에 대한 ‘교원의 과도한 부담’ 역시 정책에 대한 불응의 원인인 것으로 분석되었다. 이에 대해 Coombs(1980)는 정책대상 집단이 정책 목표나 수단에 동의하는 경우에도 이에 순응하는 경우 발생하는 경제적 혹은 심리적 부담이 큰 경우 정책 불응이 일어날 수 있다고 하였는데, 이는 시험점수 조작과 같은 정책 불응이 나타나는 원인이 된다. 즉, 교원들은 학업성취도 결과를 학교평가, 교장 평가뿐만 아니라 교사 평가에도 활용된다는 점에 대해 심리적 부담을 느끼고 있으며(김미숙, 김경근, 2011), 이는 점수 조작 등의 부정행위라는 정책 불응 행태를 낳게 된다. 이상의 분석결과를 본 연구의 분석틀로 제시하였던 [그림 1]에 비추어 [그림 2]에서 글자체를 달리하여 표기하여 제시하였다.⁷⁾

그림 2. 국가수준 학업성취도 평가 전수조사에 대한 교원의 정책불응 행태와 원인⁸⁾

Download Original Figure

본 연구에서 나타난 교원의 정책 불응으로 인한 정책 집행의 한계는 그동안 정책집행연구에서 나타난 학교현장에서의 정책 집행에 대한 연구 결과와 일관성을 갖는다. 교원이 학교 현장에서 정책을 집행하는 과정에 대한 선행 연구에 따르면 교사들은 정책집행 과정에서 소외감이나 무력감을 느끼고 있고 정책 내용에 대한 이해가 제한적이며 이로 인해 형식적 순응을 하게 된다고 밝히고 있다(박소영, 김정현, 2016; 이장익, 2012; 박소영, 송선영, 2006). 기존의 학교 혁신과 관련된 연구에서도 학교에 새로운 것을 도입하게 될 때, 교사들은 ‘보여주기 식 실적물 만들기’나 ‘하는 척 시늉하기’ 등으로 대응하고 있으며(권정현, 허병기, 2013), 이는 학교의 ‘형식주의 문화’라는 용어로 표현되고 있다(권정현, 허병기, 2013; 김인희, 2007; 2003). 정책집행에서 핵심적인 역할을 담당하는 교원들의 이와 같은 대응에 대하여 김재웅, 오은순, 윤희정(2011)의 연구에서는 앞으로의 교육 정책은 하향적 정책집행보다는 민주적인 형태를 띠어야 한다고 주장하였으며, 이는 송경오(2013)의 성공적 정책집행에서 교사의 상호작용적 역할에서도 나타난 바 있다. 이와 같이 본 연구는 교육과 관련된 정책의 기획과 정책 집행에서 교원의 참여와 가치 공유가 중요한 변화를 일으키는 데 핵심적인 요소임을 선행연구와 일관되게 보여주고 있다는 점에서 향후 정책 집행에 대한 시사점을 제공한다.

본 연구는 선행연구에서 계량적 연구를 진행함으로써 드러내기 어려웠던 정책집행과정에 대한 교원의 정책 불응 행태와 그 원인을 포괄적이긴 하지만 연계하여 밝혔다는 데 의의가 있다. 본 연구의 결과에서 정책 내용의 소망성 문제가 정책 취소 및 정책 불이행이라는 적극적인 정책불응 행태를 유발하고 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 정책의 바람직성, 즉 정책 목표의 바람직성과 정책 수단의 바람직성이 동시에 담보될 때, 성공적인 정책 집행을 유도할 수 있다. 즉, 순응 주체가 정책 목표에 대해 바람직한 것으로 인식한다 하더라도 정책 수단의 타당성이 확보되지 않는다면 정책 불응을 피하기 어렵다. 따라서 정책 수립 과정에서 정책 수단의 타당성에 대한 깊이 있는 논의와 검토가 선행되어야 할 것이다. 또한 정책의 집행과 관련하여 정책에 따라 유발되는 정책 불응 행태에는 차이가 있으며, 정책 불응 행태에 따라 정책 불응 원인에 있어서도 차이가 나타났다. 모든 정책 집행과정에서 정책 불응 행태와 정책 불응 행태별 정책 불응 원인을 면밀히 분석하는 작업이 필수적으로 이루어질 때, 정책집행의 성공을 이끌어낼 수 있을 것이다.

교육 분야에서 정책집행과정에 대한 연구가 증가하고 각 정책 주체의 역할에 대한 인식이 증가하고 있는 시점에서 본 연구는 교육과 관련된 연구에서 가장 핵심적인 역할을 담당하는 교원에 두었다는 점에서 연구의 의의가 크다. 본 연구는 학업성취도 전수 조사나 초등 전수 조사 폐지와 관련된 정책과 관련된 각 주체의 의견이 활발하게 교환되는 시기가 지난 시점에 이루어졌기에 면담 등의 방식보다는 문헌이나 문서 자료 등을 활용해야 했다는 점에서 한계가 있다. 또한 정책에 대한 의견을 강하게 표시한 집단의 의견이 연구 전반에 걸쳐 많이 반영됨으로써 정책에 대한 전체 교원의 반응을 오해할 소지가 있다. 그러나 본 연구의 주제가 ‘불응의 양태’에 관한 것이기에 불응이 잘 드러나는 집단이 주요 분석 대상이 될 수 밖에 없었다는 연구 주제 상의 한계가 있었다. 이에 본 연구에서 제한적으로 나타난 각 교육 주체의 입장이나 견해 등에 대한 연구가 추후 연구에서 수행될 수 있기를 바란다. 이를 통해 교육정책 집행에서 정책 주체의 적극적인 역할이 확대되고, 각 정책 주체 간 건전한 상호교류가 확산될 수 있을 것이다.