정책수용도 향상을 위한 기초학력정책 성과지표 개발 연구¹⁾

기초학력정책은 1995년 이후 국가 수준에서 다양한 사업을 통해 이루어져 왔으며, 2018년 이후부터 현재까지는 ‘기초학력 보장을 위한 3단계 안전망’을 기본구조로 하고 있다. 3단계 안전망은 학교 단위에서 교육청 단위에 이르기까지 단계별로 기초학력 보장을 위한 지원정책이라고 할 수 있는데, 이를 세부적으로 살펴보면 다음과 같다.

먼저, 교실 내 지원(1단계 안전망)은 ‘수업 내 지원’으로 교실 수업 내에서 학습 부진이 발생하지 않도록 하기 위한 예방 차원의 성격이 큰 사업이다. 정규수업 시간에 학습에 어려움이 있는 학생을 즉각적으로 지원하여 학습결손이 발생하거나 누적되지 않도록 하는 것을 목적으로 하며, 1교실 2교사제, 협력교사제 등으로 운영되고 있다. 이와 관련하여 보조인력(교사, 예비교원, 강사 등)을 활용한 협력수업 모델 발굴을 위해 기초학력 보장 선도학교를 운영하고 있으며, 2021년 현재 전국 92개교의 기초학력보장선도학교가 운영되고 있다.

학교 내 기초학력지원(2단계 안전망)은 학습에 어려움이 있는 학습지원대상 학생에 대해 진단부터 처방까지 학교 내 여러 구성원(두드림팀)이 협력하여 맞춤식으로 지원하는 사업이다. 이와 관련한 사업으로 2014년부터 모든 시도의 단위학교에서 '두드림학교'를 운영하고 있다. 두드림 학교에서는 교내 다중지원팀을 구성(담임교사, 교감, 교장, 상담교사, 특수교사, 보건교사, 보조 강사 등)하고 학생 중심의 맞춤형 프로그램을 지원한다. 두드림학교 사업이 처음 시작된 2014년에는 학습 부진 학생이 많은 초·중학교를 중심으로 선정되었으나, 현재는 희망하는 모든 학교로 확대되었다. 2021년 현재 전체 5,193교의 두드림 학교가 운영되고 있다(교육부, 2022.10.11.).

학교 밖 지원(3단계 안전망)은 학습지원 대상 학생의 학습에 어려움을 초래하는 다양하고 복합적인 원인 중 학교나 교사의 힘으로만 지원하기 어려운 문제, 즉 학생의 심리-정서-행동상의 문제를 지원하기 위한 사업이다. 그동안 교사와 학교 단위의 노력에도 불구하고 해결하기 힘든 복합적인 요인(ADHD, 우울, 불안 등)에 의한 기초학력 미달 학생에 대해 외부 전문 지원체제가 필요하다는 현장의 의견이 계속 제기되어 왔다. 이에 2011년 교과부와 교육청은 이를 반영하여 “찾아가는 서비스” 중심으로 학습 상담, 학습 동기 제고 등의 기능을 수행하는 학습클리닉센터를 추진하였다(교육과학기술부, 2012). 교육지원청 단위로 학습종합클리닉센터의 확대·배치를 통해 2020년에 130개소였던 것이 2021년에는 142개소로 확대되어 전문적인 학습·정서 집중지원을 강화하고 있다(교육부, 2022.10. 11.). 다음은 2023년 3월을 기준으로 파악한 기초학력정책의 정책전달체계를 3단계 안전망을 중심으로 파악한 것이다.

그림 1. 기초학력 3단계 안전망 출처: 기초학력향상지원 누리집, 2022

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기초학력정책은 2009년부터 2022년까지 정책이 정비되는 과정에서 국가-광역 시도교육청-기초교육지원청-단위학교로 이어지는 유기적 전달체계를 갖추어 왔다. 특히 각각 2021년 <기초학력보장법>과 2022년의 <기초학력보장 종합계획>은 정책의 법적 근거와 국가 교육정책 추진체계로서 위상과 의미가 크게 바뀌었다. 2022년 이전의 기초학력정책의 전달체계를 ‘기초학력 보장 ver3.5’라고 불렀던 것에서 이후의 전달체계를 ‘기초학력 보장 4.0’으로 부를 정도로 전달체계의 변화를 겪었다.

2022년 기초학력보장 종합계획의 개요를 설명한 오상철 등(2022)은 기초학력보장 4.0의 구성에서 핵심을 다음과 같이 정책 수행주체 간 유기적 전달체계임을 강조했다. 먼저, 단위 학교에서는 기초학력담당부서에서 1단계 안전망인 1수업 2교사제를 운영하고, 2단계 안전망인 두드림팀(다중지원팀)을 구성하고 운영한다. 또한 교육청에서는 시도기초학력지원센터를 통해 3단계 안전망인 학습종합클리닉의 운영함과 동시에 단위학교에서 운영하는 2단계의 두드림학교를 지원하고, 1단계 안전망인 1교사 2수업제 운영을 위한 계획을 수립하고 예산 및 인력을 확보함을 토대로 하고 있다. 정부에서는 국가기초학력지원센터를 통해 선도적 자료를 개발 및 보급하고 전문가 네트워크 구축, 컨설팅, 실태조사, 성과관리, 국가 수준의 기초학력 보장 정책 및 제도 개선 연구를 할 것을 제시하고 있다. 기초학력 보장 3.5와 비교하여 달라진 내용은 다음과 같다.

이와 같이 기초학력정책은 교수학습 현장의 기초학력 향상을 위한 개입의 맥락과 개입 방식에 따라 전달체계가 구성된다는 점, 기초학력보장을 위한 법적 근거가 정비되고 종합계획이 발표됨에 따라 개별 교사-단위학교-학습종합클리닉-광역 수준 기초학력지원센터-국가수준 기초학력지원센터로 이루어지는 현장 전문가 간 네트워크가 중심이 된다는 점을 특징으로 한다. 이러한 정책의 특징을 고려할 때, 현장 전문가와 이해관계자를 대상으로 평가를 수행하고 성과를 환류할 때 역시 현장의 참여와 수용도가 중요해질 것이다.

현재, 기초학력정책에 대한 성과 평가는 국가 수준과 시도교육청 수준에서 이루어지고 있지만, 기초학력정책에 대한 전반적인 성과 관리는 이루어지지 않고 있는 것이 현실이다. 국가 수준에서는 매년 실시하는 시도교육청 평가의 일부에서 기초학력 영역에 대해 평가하고 있으며, 시도교육청 수준에서는 시도교육청에서 수행하는 여러 사업 중 일부로 기초학력에 대한 사업을 평가하고 있다. 그러나 이러한 지표들은 대체로 개별 사업에 대한 것으로 제한되어 있어, 기초학력정책의 전체 사업 범위를 포함하지 못한다는 점에서 제한적이다. 또한 기존의 기초학력정책 수행 지표는 학생이 인식하는 학습 태도나 성취 수준, 만족도 등으로 구성되고 있어 기초학력정책 집행의 과정에 대한 평가지표로는 한계가 있다.

정책사업의 성과관리를 위한 평가지표는 현재 사업의 성과를 평가할 뿐만 아니라, 사업의 지속적인 운영을 위해 투입 대비 산출의 효율성과 장기적인 결과의 확장성, 즉 영향(impact)을 고려해야 한다(노화준, 2009; 신하영, 박소영, 2020). 따라서 기초학력정책의 성과를 평가하기 위한 성과지표의 영역구성과 지표의 설계는 사업의 목표를 달성하기 위한 투입-과정-산출- 결과의 단계를 파악할 수 있도록 함으로써 향후 사업의 능률성과 효과성을 극대화할 수 있도록 개발되어야 한다.

그동안 기초학력정책의 평가에 표준화된 평가지표, 평가모형이 적용되기 어려웠던 것은 정책의 전달체계로 3단계 안전망에 따른 다양한 정책 수행주체가 참여하게 되면서, 상이한 구성원의 집단적 의사결정이 상시로 이루어졌기 때문이라고 할 수 있다. 기초학력정책의 수행과정을 살펴보면, 미시적으로는 개별 학생의 학력(academic skills)을 높이는 목표, 거시적으로는 국가 수준에서 기초학력 미도달 학생의 비율을 줄여나간다는 공통의 목표를 가지고 다양한 주체들이 전문성과 관련성을 가지고 집단결정을 이어나가고 있다.

본 연구는 이러한 기초학력정책의 특징에 착안해 Hoy와 Tarter(2010)가 제시한 집단결정의 참여적 의사결정모형(shared decision making model)을 분석틀로 활용하였다. 참여적 의사결정은 공동의 의견을 수렴하여 결정하는 것을 의미하며, 고도의 기술성과 전문성이 요구되거나 구성원의 참여의식을 높이고자 할 경우에 일어난다(Hoy & Tarter, 2010). 참여적 의사결정모형의 장점은 의사결정과정에서 충분한 논의를 거치므로 오류가 적고 수용성이 높다는 것이고, 단점은 단독결정보다 신속하지 못하기 때문에 효율이 떨어질 수 있다는 것이다. 그러나 최근에는 단독결정보다 집단결정을 이용하는 추세이다.

이와 마찬가지로, 기초학력정책의 성과를 평가한다는 것은 미시적으로는 정책의 전달체계가 계획대로 작동했는지 여부를 확인하는 것이지만, 거시적으로는 국가수준의 기초학력이 제고되었는지를 단계별로, 영역별로 확인하는 과정이다. 이때 정책의 평가 과정은 현장인력의 수행능력과 정책의 효과성을 제고한다는 공통된 목표를 이루기 위한 공동의 의사결정과 실행이라고 볼 수 있다.

기초학력정책 성과지표를 개발하는 과정을 다양한 구성원이 참여하는 의사결정과정으로 이해할 경우, 이러한 의사결정 과정에 누구를 언제 참여시키고, 어떤 형태로 의사결정을 해야 바람직한가의 문제를 직면하게 된다. 이를 본 연구에 적용하면, 기초학력정책을 수행하는 어떤 현장 전문가를 어떤 방식으로 참여시킬 것인지의 문제에 해당한다. 이 경우 참여적 의사결정의 모형에 따르면, 조직구성원들이 의사결정의 수용영역 범위 안에 있느냐 아니면 밖에 있느냐에 따라 참여 여부를 검토해야 한다(Hoy, & Tarter, 2010).

수용영역(zone of acceptance)이란 구성원이 상급자의 어떤 의사결정에 대해서 의심할 여지없이 기꺼이 받아들이는 영역이다. Bridges는 구성원들이 수용영역 안에 분명히 속하는 문제를 증명하기 위한 두 가지 검증을 제안하였다. 그 하나는 적절성 검토(test of relevance)이고, 다른 하나는 전문성 검토(test of expertise)이다. 적절성 검토는 “의사결정에 구성원이 개인적 이해관계를 가지고 있느냐”는 질문에 따라 이루어진다. 만일 기초학력정책의 현장전문가들이 자신과의 이해관계가 높으면 참여에 관심을 보일 것이고, 반면에 그렇지 않은 경우에는 참여에 관심을 보이지 않을 것이다. 전문성 검토는 “의사결정 과정에서 구성원이 유용한 공헌을 할 수 있는 전문성을 가지고 있느냐”에 대한 질문이다. 여기서 기여한다고 하는 것은 해결하고자 하는 분야나 사안에 대해 충분한 지식과 경험이 있어 문제해결 능력을 발휘할 수 있다는 의미이다. 각각의 참여적 의사결정 과정을 이 두 가지 준거에 따라 분류하면 다음과 같은 네 가지 상황의 도출이 가능하다.

상황 Ⅰ : 구성원들이 개인적 이해관계(적절성)과 전문적 지식(전문성)을 모두 가지고 있어 수용영역 밖에 있는 경우이다. 이런 경우 구성원을 의사결정과정에 자주 참여시키고 참여단계도 초기단계인 문제의 인지 및 정의부터 적극적으로 참여시킨다.

상황 Ⅱ : 구성원이 결과에 대해 이해관계(적절성)는 가지고 있으나 전문적 지식 (전문성)이 없는 경우이다. 이런 경우 구성원들은 수용영역의 한계조건(marginal conditions)에 있게 된다. 이런 경우 구성원을 가끔 참여시키고 참여 단계도 최종대안을 선택할 때 제한적으로 참여시킨다. 이때 참여시키는 목적은 최종결정 전에 구성원들에게 이해를 구하거나 설득 합의를 도출하여 저항을 최소화하기 위해서이다.

상황 Ⅲ : 구성원이 이해관계는 가지고 있지 않고 반대로 전문성이 있는 경우이다. 이 경우도 두 번째와 마찬가지로 수용영역의 한계조건 내에 있는 경우이므로 구성원을 제한적으로 참여시키는 것이 바람직하다. 이때 참여는 의사결정의 질을 높일 수 있는 아이디어나 정보를 얻기 위해서라는 점을 감안하여 대안의 제시나 결과의 평가단계에서 참여시킨다.

상황 Ⅳ : 구성원이 전문성도 없고 이해관계도 가지고 있지 않은 경우이다. 이 경우는 수용영역 내부에 있게 되므로 참여시킬 필요가 없다.

Hoy & Tarter(2010)는 관련 정책에 대한 관련성과 전문성의 두 가지 준거를 활용하여 의사결정 참여자의 신뢰성을 검증하고자 하였다. 여기서 관련성이라고 함은 “의사결정 과정에서 구성원이 개인적 이해관계를 가지고 있는가”를 의미하며, 전문성이라고 함은 “의사결정 과정에서 구성원이 유용한 공헌을 할 수 있는 전문성을 가지고 있는가”를 뜻한다. 이러한 전문성과 관련성을 준거로 의사결정 참여 형태를 제시하면 아래 [그림 2]와 같다(신하영, 이미영, 2012).

그림 2. Hoy & Tarter(2010)가 제시한 의사결정 상황 준거에 따른 참여형태

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위의 기본모형을 본 연구의 대상이 기초학력정책의 성과지표 개발 및 타당화라는 집단의사결정과정에 대입하면, 다음의 [그림 3]과 같다. ②번 유형은 기초학력정책의 성과를 평가함에 있어서 관련성이 높으면서, 또한 전문성을 가지고 있는 정책 이해관계자를 의미할 것이다. Hoy & Tarter는 이들 유형에 속하는 의사결정자들은 ‘수용영역 밖’에 있으며 ‘반드시 참여시켜야 하는 의사결정자’라고 분류했다. 앞서 살펴본 바와 같이 기초학력정책의 특징과 성격을 고려하면, 기초학력 보장을 위한 1단계 교실내 지원에 참여하면서 교수학습 전문성을 가지는 현장의 담임교사 및 학교 내 보조교사, 예비교원, 강사가 이 유형에 속한다. 2단계 안전망에 해당하는 단위학교 내 지원을 담당하는 두드림학교 다중지원팀(담임교사, 교감, 교장, 상담교사, 특수교사, 보건교사, 보조 강사 등) 구성원 역시 기초학력정책에 대한 지식과 경험이 풍부하여 전문성이 높고, 기초학력정책의 성과를 평가하는 피평가자로서 관련성이 매우 높다. 마지막으로 3단계 안전망을 책임지고 있는 학교 밖 지원 인력 즉 교육부와 교육청이 진행하는 “찾아가는 서비스”를 제공하는 학습종합클리닉 소속의 인력 또한 ②번 유형에 해당한다. 이들은 학습지원을 필요로 하는 학생이 경험하는 다양하고 복합적인 원인을 전문적으로 지원하기 때문에 전문성이 충분하고, 기초학력정책 전달체계에 포함되어 예산과 인력을 배정받기 때문에 마찬가지로 정책평가의 피평가자로서 관련성이 높다. 추가적으로 시도교육청 장학사의 경우 학습종합클리닉의 운영에 관여하고 시도교육청 자체평가의 평가자면서 동시에 피평가자를 측면에서 전문성과 관련성을 모두 가지고 있어 ②번 유형에 포함된다.

그림 3. Hoy & Tarter(2010) 의사결정 상황 준거의 기초학력정책 성과지표 결정에의 적용

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한편, 기초학력정책의 성과지표를 만들고 이를 적용하는 데 있어서 ①번 유형과 ③번 유형의 이해관계자 그룹은 가끔씩(빈도) 의사결정에 참여시키고, 의사결정에 참여시키는 범위 역시 제한적으로 주어져야 한다. ①번 유형의 경우 기초학력정책의 성과에 대한 관련성은 높지만 정책의 성과를 판단하거나 정책의 내용에 대한 지식과 이해가 높지 않은 집단이다. 학부모와 학습지원 대상, 즉 정책사업에 참여하는 학생은 기초학력정책의 성과에 직접적으로 영향을 받는 관련성이 높다. 그럼에도 불구하고 기초학력정책의 성과를 평가하는 데 필요한 정책에 대한 이해가 현장의 전문가에 비해 상대적으로 낮고, 정책평가에 있어서도 평가자인 장학사, 외부 평가자에 비해 낮다. 이러한 점을 고려하면 학부모와 참여 학생의 경우 ①번 유형에 속하며, 본 연구에서 현장 수용성을 높이기 위해 성과지표를 개발하는 데는 참여시키지 않았다.

③번 유형의 경우 기초학력정책의 전달체계 내에 당사자이거나 직접적 이해관계자로 포함되어 있지는 않지만 기초학력정책의 성과를 평가할 수 있을 정도의 전문성을 보유하고 있다고 여겨지는 그룹이다. 교육지원청과 교육청에 소속된 장학사의 경우, 시도교육청이 시행하는 자체평가를 수행하는 주체로서 교육정책의 성과를 평가하는 데 전문성을 가지고 있다. 특히 일부 장학사와 대학 및 연구기관 소속 외부 정책평가자들은 기초학력정책 성과지표가 만들어지기 이전부터 기초학력정책의 실적과 관련한 성과지표를 시도별 자체평가의 성과지표로 포함시켜 오고 있었다(박소영, 신하영, 김진희, 이고운, 2022). 따라서 외부의 정책평가자들은 ①번과 ②번 유형에 비해 기초학력정책의 성과를 평가하는 것과 관련해서 관련성은 높지 않으나 해당 정책의 성과지표를 개발하는 데 필요한 전문성은 충분히 갖추었다는 점에서 ③번 유형에 속한다.

먼저, 기초학력정책 성과지표 개발의 목적은 ‘성과’만이 아닌 ‘성과관리’에 있다. 즉, 시도교육청별의 자체평가 및 컨설팅 등에 활용하기 위한 ‘성과지표’로서 시도교육청 단위의 사업에 대한 성과지표가 되도록 구성하는 것을 기본 방향으로 하였다. 기초학력정책 성과지표는 기초학력정책에 방향성을 제시하는 역할을 해야 한다. 성과관리를 목적으로 개발되는 지표인 만큼, 현재 현황에 근거할 뿐만 아니라, 향후 기초학력정책의 방향성을 제시할 수 있는 성과지표를 도출하고자 하였다.

특히 단기적이고 즉각적으로 측정가능한 국가수준의 기초학력 실태조사 결과를 시도별로 비교하는 것에 대한 우려가 존재했다. 주요 내용으로는, 먼저 ‘7-1 교육만족도에 대한 평가지표’에 대해 내용은 적절하나, 3단계 안전망에 대한 범위가 너무 크기 때문에 그 만족도를 확인하는 과정이 단위학교에는 부담이 될 수 있음을 지적하였다.

‘8. 학생기초학력향상’ 항목에 대해서는 ‘기초학력미달 예방률’과 ‘기초학력학생구제율’의 평가지표에 대한 부정적인 의견이 다른 항목에 비해 많았다. ‘8-1. 기초학력 미달 예방 및 기초학력 수준향상’에 대해서 이 항목 자체의 필요성에 대한 지적과 현재 학생에 대한 기초학력에 대한 결과를 공개하지 않아 이 항목을 측정하는 것 자체가 어렵다는 지적이 있었다. ‘8-2. 비인지적 학습부진요인 개선’에서는 비인지적 학습부진 요인을 파악할 구체적인 방법이 제시되어야 한다는 의견이 있었다.

기초학력정책을 운영하는 시도교육청의 특징 및 여건이 반영된 지표가 개발되어야 한다. 현재 기초학력정책은 중앙단위의 정책을 각 시도교육청이 자율적으로 각자의 여건 및 특성을 반영하여 사업을 추진하고 있는 만큼 정량지표뿐만 아니라 정성지표를 충분히 활용하여 각 시도교육청의 특성이 잘 반영될 수 있는 지표를 도출할 필요가 있다.

특히 과정영역에 해당하는 사업계획에 대한 적절성을 묻는 지표와 관련해서는 지방교육자치제도의 확산에 따라 시도교육청별 시책사업과 연동되어 추진되는 기초학력정책의 추진 실태를 반영해야 한다는 의견이 많았다. 델파이 조사에 응답한 현장전문가들은 시도교육청별로 기초학력종합계획 및 평가항목과 연계가 필요하다고 지적했다. 실제 현장에서 정책의 단위사업, 세부사업이 각기 다른 이름의 사업으로 시도교육청의 기본계획 수립 과정에 포함되기 때문에, 시도교육청의 기본계획 및 성과지표에 기초학력정책 추진 실적이 직접적으로 연계된 것만을 측정하여 성과로 삼기가 어렵다는 의견이었다.

본 연구에서 성과지표 1차안에 대한 의견을 서면으로 주고받았을 때, 현장전문가들 간에는 동일한 용어와 개념에 대한 상이한 이해와 추정이 존재했다. 대표적인 사례는, 학습종합 클리닉에 기초학력 미도달 학생(학습지원대상)을 연계하는 ‘학습종합클리닉 연계 비율’을 성과지표에 실적으로 포함할 경우, 교실 내 (1단계)-학습종합클리닉 (3단계) 간 어떤 종류의, 어느 정도 수준의 연계를 의미하는 것인지에 불분명하다는 지적이 있었다.

또 다른 사례로는, 기초학력 예산의 적절한 집행을 평가하는 ‘투입’ 영역의 성과를 산출할 때 인건비로 계상할 때 기준이 되는 인력의 범위에 대한 이해가 상이한 경우를 들 수 있었다. 이에 대해 현장전문가 중 담당 장학사의 의견으로는 학습담당 교원 및 전담인력에 대한 명확한 정의가 필요하다는 지적이 있었다.

초기 제시한 평가모형의 투입, 과정, 산출, 결과 영역에 대한 명확한 조작적 정의가 필요함을 확인하였다. 이에 따라 기초학력정책의 특성에 근거하여 각 영역에서의 목표를 정의하고 이를 기반으로 평가지표를 추출할 수 있도록 하였다.

다음의 <표 5>는 본 연구에서 교사, 장학사, 학습클리닉 담당자를 대상으로 델파이 조사와 1, 2차 설문조사를 수행한 결과를 통해 수렴한 현장전문가의 의견을 기초학력정책 성과지표의 영역별로 분류 및 정리한 것이다.